kapcsolatlélegzetnyi hírlevélgyorskeresés
Loading
MI IS AZ A PPP?

A PPP rövidítés mögött az angol Public Private Partnership kifejezés áll, amelyet magyarra a köz- és magánszféra együttmûködéseként fordíthatnánk. Bevezetô cikkünkben összefoglaljuk, mirôl is van szó, és talán azt is sikerül körvonalazni, hogy miért érdekes mindez egy környezetvédelemmel foglalkozó újság számára.

A fogyasztói társadalom csillapíthatatlan igényeket gerjeszt az infrastruktúrák, közszolgáltatások iránt. Világméretû kereskedelem szolgálja ki a fogyasztókat, terjeszkednek a települések, emelkedik a várható élettartam, több az emberek szabadideje, egyre többet utaznak, élethosszig tartóan tanulnak és képzik át magukat. Mindezeket az igényeket egyre kevésbé gyôzi kielégíteni a közszféra. Erre a problémára jelentheti az egyik megoldást a köz- és magánszféra együttmûködése, azaz a PPP, amely a múlt század kilencvenes éveiben jött (ismét) divatba. A módszer lényege, hogy egy meghatározott szolgáltatási díjért cserébe egy bizonyos közfeladat ellátásához szükséges eszközt magáncég tervez, épít, felújít és üzemeltet, teszi mindezt a saját pénzébôl vagy hitelbôl. A létesítmény a szerzôdés lejártakor a köz tulajdonába kerül, bár vannak olyan PPP-együttmûködések is, ahol ez nem történik meg. A Magyarországon már jól ismert és elterjedt kiszervezés (ismertebb nevén: outsourcing) a köz- és magánszféra kooperációjának egy másik formája, melynek során az állam egy bizonyos szolgáltatás vagy tevékenység elvégzését egy arra szerzôdött közalapítványnak vagy cégnek adja át.
A PPP elvileg mindkét fél számára elônyökkel jár. A közszféra szûkös kereteinél lényegesen nagyobb beruházásokat végeztethet el, szélesebb körû szolgáltatásokat nyújthat. A beruházással, szolgáltatással jelentkezô kockázatokat is megosztja a magánbefektetôvel, így (mindkét fél) gazdálkodása kiszámíthatóbbá válik. Emellett az állam, az önkormányzat megtakarítja a beruházáshoz (tervezés, kivitelezés) és szolgáltatáshoz szükséges apparátust és az azzal járó gondok jelentôs részét is. A PPP jó megoldás lehet a hosszútávon megtérülô, de jól meghatározható, valós és tartós szükségleteket kielégítô szolgáltatások, beruházások megvalósítására. Más kérdés, hogy e téren miért nem semleges a szabályozás. Miért van például egy állami kórház, iskola vezetôjének a keze nemegyszer ésszerûtlen szabályokkal megkötve, míg a magánintézményekre más elôírások vonatkoznak. A Világbank egyik 2005-ös, a közszolgáltatásokról készült vizsgálata a saját, évtizedekig erôltetett dogmáját cáfolta meg: a gazdálkodás eredményessége és a szolgáltatás színvonala a szakszerûségtôl függ, és nem attól, hogy a mûködtetést privát vagy költségvetési szerv végzi.* (A monopolhelyzet inkább meghatározó tényezô.)
A PPP-konstrukciót, amely a privatizáció egyik formájaként is értelmezhetô, a magánszektor is szívesen fogadja. Elsôsorban azért, mert korábban hozzáférhetetlen piaci területek nyílnak meg elôtte. Emellett sok esetben garantált számára a minimális profit. A befektetés három nagy kockázatából (építés, üzemeltetés, kereslet) a köz egyet vállal, általában a kereslet kockázatát. Látszólag a kiszámíthatóbbat, hiszen elvileg azért valósul meg a beruházás, mert társadalmi igény van rá. A valóság azonban ennél bonyolultabb. Mindannyian ismerjük például egyes szolgáltatások okafogyottá válását, az épületek erkölcsi elavulásának veszélyét. Felépül most egy kollégium, de nem kizárt, hogy tíz év múlva megszûnik mellette az iskola; kiépül az autópálya, ám meglehet, húsz év múlva már sokkal kevésbé nagyvonalúan ösztönöznek a közúti közlekedés növelésére. Komoly kockázatot jelent a szabályozás változása is, amelyet 20–30 évre elôre lehetetlen megjósolni. A szerzôdéskötés során a kockázatok hosszú listáját veszik számba, árazzák be, és osztják el a köz- és magánszereplôk között.
Elterjedt a DBO (tervezés, építés, üzemeltetés – design, build, operate), illetve a DBFO (tervezés, építés, finanszírozás, üzemeltetés – design, build, finance, operate) megvalósítási forma. A programot értelemszerûen a megrendelô közszféra, illetve az általa megbízott szakértô cég állítja össze, majd a kiválasztott magán partner átvállalja a tervezés, kivitelezés és üzemeltetés gondját. Nemzetközi tapasztalatok szerint a PPP-vel megvalósuló beruházásoknál – feltehetôen a körültekintôbb tervezésnek és a magánszereplô jobb piaci ismereteinek köszönhetôen – a projektek lényegesen kisebb hányadánál, alig negyedénél fordult elô költségtúllépés és késedelmes megvalósítás.
Az eurozónához csak az ún. Maastrichti kritériumokban megfogalmazott elvárások teljesítése esetén lehet csatlakozni (többek között az államadósság mértéke nem haladhatja meg a bruttó hazai termék, a GDP 60 százalékát). A közpénzekbôl végzett beruházásokhoz felvett kölcsönök jól láthatóan megjelennek az éves egyenlegben, rontva a költségvetés egyensúlyát. Az új EU tagállamokban gyakran próbálkoznak a PPP segítségével állami mega-költekezéseket, például autópályaépítést a központi költségvetésen kívülre helyezni, „kreatív könyveléssel” csökkentve a deficitet. Ha az EU statisztikai hivatala által meghatározott feltételeket kielégíti a PPP konstrukció, akkor nem az egész beruházás, csak az éves használati díj költsége terheli a költségvetést. A két legfontosabb feltétel: a három kockázatból legalább kettô a privát partnert terhelje, és a lejárat után a létesítmény kerüljön köztulajdonba.
A PPP elônyei közé sorolják, hogy a magánszektor hatékonyabb. Ne gondoljunk azonban jelentôs különbségekre. Maga a program nemcsak mûszaki és egyéb szakmai tartalmában kell hogy jó legyen, de kevesek által ismert jogi és más bürokratikus szabályoknak is meg kell hogy feleljen. Ezért komoly apparátusra és nemegyszer keményen megfizetett külsô szakértôkre van szükség. Ha a hatékonyság alatt nemcsak rövidtávú pénzügyi szempontokat és az elôírásoknak való megfelelést értjük, hanem hosszútávú társadalmi, kulturális, nemzetgazdasági és környezeti szempontok érvényesítését is, akkor – egyformán jól felkészült közigazgatást és privát partnereket feltételezve – még kisebb a különbség. Mivel a közpénzek esetén is elvben kötelezô a körültekintô gondosság, ezért elôírják a PPP elôzetes össze­hasonlítását a tiszta közberuházással és üzemeltetéssel. (PSC – Public Sector Comparator a nálunk is használt elnevezés: a közpénzbôl finanszírozott és üzemeltetett létesítmény bekerülésének és a kockázat költségeinek összege jelenértéken számolva.) PPP-t csak akkor érdemes választani, ha a „pénzért értéket” elve kedvezôbb eredményt ígér. Külföldi tapasztalatok alapján a PPP alkalmazásával átlagosan 10–15 százalékos költségcsökkenés érhetô el. A PPP-ben résztvevô magánvállalatoknak érthetôen a kiadásaik csökkentése, a kockázatok minimalizálása és a minél nagyobb haszon elérése a legfontosabb. A beruházással járó pozitív externáliákat, a társadalmi felelôsséget, a szociális szempontokat, netán az innovációt sokkal szigorúbban veszik számba, különösen, ha esetleges bevételkieséssel, kockázat- és költségnövekedéssel járnának. (Ennek a gondosságnak a fordítottját nap mint nap tapasztalják a környezetvédôk, akik egy-egy beruházás negatív környezeti externáliáinak megfizettetését kérik számon a beruházáson.)
A szerzôdések megkötésénél kiemelten fontos, hogy a program elôkészítôi, a közérdeket képviselô oldal legalább annyira felkészült és motivált legyen, mint a privát partner. Ez azonban nem mindig teljesül (lásd az M1, illetve M5 autópálya beruházásokat, az Állami Számvevôszék vonatkozó vizsgálatait; ebben a számunkban többek között a Dr. Báger Gusztávval készített interjúban olvashatnak errôl).
A PPP-beruházások jellemzôen 85–90 százalékban bankoktól felvett hitelbôl valósulnak meg. Nagy szakértelmet kíván a köz részérôl nemcsak a program elôkészítése, a szerzôdések megkötése, hanem a PPP 20–30 éves életciklusán át tartó monitorozás, illetve a változó körülmények kezelése. Nem ér véget a köz felelôssége a szolgáltatás színvonalának felügyeletével, illetve az idôarányos szolgáltatási díj átutalásával. Számos lehetôség adódik menet közben a költségek csökkentésére (például a hitel átütemezése), a szolgáltatás bôvítésére, a privát partnerrel közös projekt hasznainak, megtakarításainak méltányos megosztására. Mindezekhez azonban még nincsenek meg a kellô tapasztalatok, illetve a megfelelô érdekeltségi rendszer kidolgozása és a kevésbé bürokratikus, ám hatékony átláthatóság is várat magára.
* World Bank Policy Research Paper 3541. 2005/02.

A beágyazódás fontossága
A közcélú beruházási és fejlesztési tevékenységek gyakori problémája, hogy hiányzik mögülük a rendszerben gondolkodás, az átfogó ágazati vagy nemzeti stratégia. Párhuzamot vonhatunk a családi és a költségvetésbôl való gazdálkodás között. Hasonló jövedelmi viszonyok mellett két család életminôsége igencsak eltérô lehet. Az egyikben a kiadásokat gondosan mérlegelik, ütemezik, szembe állítják a várható bevételekkel, a kockázatokkal (betegség, munkahely elvesztése), hosszabb távú célokat tûznek ki, elôtakarékoskodnak. A másikban ötletszerûen, egy-egy „kihagyhatatlan ajánlat” csábításának engedve fogy el a pénz, nemegyszer jóval a következô fizetés esedékessége elôtt.
A Mérnök Újság 2007. októberi számában Molnár László, a Magyar Mérnöki Kamara Közlekedési Tagozatának elnöke a közlekedési beruházásokkal kapcsolatban számba veszi azokat a problémákat, buktatókat, amelyek általában minden közberuházásra, így a PPP-re is érvényesek. Mivel a politikusok négy éves ciklusokban gondolkoznak, a „szalagelvágásban” érdekeltek, ezért egy-egy beruházási döntésnél gyakran az irreálisan gyors és olcsó megvalósítást ígérô cégek javára döntenek. Az építés közben vagy a használat idején jönnek elô azután a problémák, csúszások, költségtúllépések, kritikán aluli minôség stb. Legalább ekkora probléma, ha az operacionalitás, a „hajrá, csináljunk valamit”, háttérbe szorítja a beágyazódást. Ilyen esetben fordulhat elô, hogy a létesítmény már az elkészülés pillanatában szûknek bizonyul, vagy éppen ellenkezôleg, megváltozik az ágazati koncepció, és nincs a szolgáltatás iránt kereslet; esetleg az el nem készült, kapcsolódó fejlesztések hiányában nem mûködtethetô gazdaságosan. Ha nem vizsgálják a programkészítés során, hogy az új létesítmény hogyan illeszkedik majd a „nagy egészhez”, egy ágazat hosszútávú stratégiájához, a demográfiai elôrejelzésekhez, klímaváltozáshoz stb., akkor egy példaszerûen megvalósult beruházás is megbukhat. A fentiek is indokolják, hogy a következô években fordítsunk nagyobb energiát a jövôképekre, a stratégiai tervezésre, a széleskörû egyeztetésekre, ágazati, térségi, illetve országos koncepciók kidolgozására. Nem a beépített beton és acél mennyisége, hanem az illeszkedés és a minôség a fontosabb. Meglevô eszközeink karbantartására, korszerûsítésére, magas munkakultúrára, kutatás-fejlesztésre, a társadalmi és kulturális – vagyis a humán erôforrás – egyenlôtlenségek csökkenésére van a legégetôbb szükségünk.

Beliczay Erzsébet, Pál János


JELES NAPOK
 Augusztus 01.
   A szoptatás világnapja
 Augusztus 09.
   Állatkertek napja
 Augusztus 09.
   A bennszülött népek világnapja
 Augusztus 20.
   1989-ben e napon gyilkolták meg elefántcsont-csempészek George Adamsont, Joy Adamson munkatársát és férjét
 Augusztus 06.
   Hirosima-Nagaszaki emléknap
 
© Leveg? Munkacsoport 1991-2006. — Villámposta: szerkeszto@lelegzet.hu
A Lélegzetben megjelent írások és képek egyeztetés után, a forrás és a szerző feltüntetésével közölhet?k más kiadványokban.