kapcsolatlélegzetnyi hírlevélgyorskeresés
Loading
A PPP MAGYARORSZÁGON
MÉG HIÁNYZIK AZ ELEMZÉSI KULTÚRA ÉS A HOSSZÚTÁVON GONDOLKODÁS KÉPESSÉGE

DR. BÁGER GUSZTÁV AZ ÁLLAMI SZÁMVEVÔSZÉK (ÁSZ) FEJLESZTÉSI ÉS MÓDSZERTANI INTÉZETÉNEK FÔIGAZGATÓJA, TÖBBEK KÖZÖTT AZ ÁSZ KUTATÁSÁT VEZETI AZ ÁLLAMI- ÉS MAGÁNSZEKTOR EGYÜTTMÛKÖDÉSÉVEL (PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP, RÖVIDÍTVE: PPP) KAPCSOLATBAN, EBBEN A MINÔSÉGÉBEN AZ ÁLLAM PPP-PROJEKTJEIT ELLENÔRZI, S A TANULSÁGOKAT LEVONVA JAVASLATOKAT FOGALMAZ MEG A JÖVÔRE NÉZVE. ÔT KÉRDEZTÜK ÁLTALÁBAN A PPP-RÔL, ILLETVE AZ ELSÔ MAGYARORSZÁGI TAPASZTALATOKRÓL.

Dr. Báger Gusztáv okleveles közgazdaként végzett a Marx Károly Közgazdaságtudományi Egyetemen 1961-ben, 2001-ben pedig habilitált a közgazdaságtudományok területén.
2002 óta az Állami Számvevôszék Fejlesztési és Módszertani Intézetének fôigazgatója, elôtte 1990-tôl 2001-ig a Pénzügyminisztériumban volt fôosztályvezetô, a nyolcvanas években az Országos Tervhivatalban dolgozott többek között szintén fôosztályvezetôként, korábban az ENSZ tisztviselôje volt Genfben. Egyetemi tanárként elôadásokat tart a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen és a Szolnoki Fôiskolán.
Mire jó az állam és a magánszektor együttmûködése, a PPP a beruházásokban?
Az elmúlt évek során két tényezô miatt került a PPP a figyelem középpontjába. Az egyik: a kormányok és a nemzeti költségvetések szinte mindenütt szûkös erôforrásokkal rendelkeznek a fejlesztési feladatok ellátására, tehát olyan beruházások kivitelezésére, amelyek szükségesek a közfeladatok ellátáshoz. Ugyanez érvényes az önkormányzatokra is. Ha pedig nincs elég állami pénz a közfeladatokra, akkor ezeket az ellátásokat vissza kellene fogni. Erre egy megoldás, hogy egy magánpartner hozza létre az infrastrukturális mûvet a saját pénzébôl, és az állam a közszolgáltatást a magánpartner által létrehozott kapacitással elégíti ki. Mi történik? Az állam rövid távon megtakarította a beruházási költséget. Azonban egy ún. szolgáltatásnyújtási díjat fizet a magánpartnernek, ezáltal késôbbre tolódik az állami tehervállalás kifizetése.
A másik ok, hogy a legtöbb országban elôtérbe került egy olyan közmenedzsment, közszektor-irányítási szemlélet, hogy a magánvállalkozásokban használatos szervezési módszereket és technikákat célszerû átvenni a közszférában is. Ez azon a vélekedésen alapul, hogy a magánszektor hatékonyabban, kisebb költségráfordítással mûködik, mint az állam.
Amikor az állam úgy dönt, hogy belemegy egy PPP-konstrukcióba, akkor alapvetô módszertani követelmény, hogy az állami vagy önkormányzati intézmény – minisztérium, kórház, iskola, fôiskola, egyetem – összevesse a beruházás két megvalósítási lehetôségét egymással (vagyis amit az állam tudna csinálni, illetve amit a magánpartner kínál fel). Ha az állami kivitelezés többe kerül, akkor érdemes elfogadni a magánpartnerséget. Amennyiben az állam olcsóbb, akkor nem szabad engedélyezni az együttmûködést. Ez persze nincs így minden esetben. A kérdést mindig egyedileg kell eldönteni, ez egy bonyolult módszertani feladat.
Hol és milyen helyzetben találták ki a PPP-t?
Eltérô hagyományai vannak a különbözô országokban a köz- és a magánszektor együttmûködésének. Franciaországban például Napóleon óta erôs központi hatalom van: ott ezek a szerzôdések közszolgálati szerzôdéseknek minôsülnek, régóta ismertek, kontinentális modellnek hívják. Angliában ez nem így volt: tulajdonképpen ott fejlôdött ki a nyolcvanas években az új PPP-technika. Ott egy erôteljesen szétválasztott állami és magánszektor létezett, és a Thatcher-féle fordulattal ôk hozták egymáshoz közelebb ezt a két szférát, és most úgy tekinti a világ, hogy ez angol módszer.
És hol alkalmazzák leginkább?
Elsôsorban Angliában, de egyébként mindenhol. Még a skandináv országokban is van PPP. Igaz, hogy ott a jövedelemcentralizációs hányad a bruttó hazai termékhez, a GDP-hez képest sokkal nagyobb volt, azonban ma már csökken. A svédek egyre kevésbé tudják finanszírozni a jóléti állam gyakorlatát. De egyelôre elsôsorban nem azért nyúlnak a PPP-hez, mert a költségvetési pénz szûkös, hanem inkább azért, mert a módszer hatékony.

A magyarországi PPP projektek fô adatai 2007–2010
Magyarországon mi a helyzet? A költségvetési helyzet szûkösségén kívül az is számít, hogy a módszer hatékony?
Magyarországon és általában Kelet-Európában egy sajátságos, harmadik oka is van annak, amiért a PPP terjed. Az új EU-tagországok be akarják vezetni az eurót, aminek szigorú követelményei vannak, az ún. Maastrichti kritériumok. Az egyik ilyen feltétel, hogy a költségvetési hiány legfeljebb 3 százaléka lehet a GDP-nek. Tehát ezeknek az államoknak megéri PPP-programokat indítani, mert így a magánszektor hozza létre a beruházást, ami nem terheli meg a költségvetést, és elôbb lehet teljesíteni a Maastrichti kritériumot.
Ez az állámháztartás kozmetikázásának tûnik.
Nem. Nem arról van szó, hogy ráfogjuk, hogy ez most magánvállalkozás, és nem állami. Szabályai vannak annak, hogy mikor lehet elszámolni magánvállalkozásnak és mikor állami beruházásnak a fejlesztési programot. Ehhez tisztázzuk a kockázatok fogalmát. A gyakorlat három kockázatot ismer, ezek a beruházási kockázat, a rendelkezésre állási kockázat és a keresleti kockázat. A magánpartner vállalja az építési kockázatot (vagyis létrehozza a mûvet, fizeti a beruházás költségeit, és nem lépheti túl az elôirányzott költségvetést, vagy ha átlépi, az az ô kockázata; ha pedig rossz minôségben hozza létre a mûvet, akkor az állam annál kevesebbet kell majd fizessen). A rendelkezésre állási kockázat a használatra képes állapotban tartás, a karbantartás feladata, illetve annak költségei. A harmadik kockázatot, a keresletit az állam általában vállalja, de nem minden esetben. Néha elôfordul, hogy a magánszektor mindhármat vállalja, de ezt nehéz elérni. Az állam gondoskodik arról, hogy legyen elegendô gyerek az iskolában, elegendô rab a börtönben, elég autó az úton.

S mennyire adósodik el az állam? Olyan, mintha elôre privatizálná a tulajdonát, hogy aztán visszavásárolhassa.
Nem. Itt két eset van: vagy új mûvet hozunk létre, vagy egy leroggyant mûvet átad az állam, amit a magánpartner felújít. Ez nem privatizáció. Ez a tulajdon magántulajdonként jön létre a semmibôl. Lerobbant állóeszközt, infrastruktúrát csak akkor adhat át az állam, ha a magánpartner a mû értékénél 50 százalékkal nagyobb pénzt tesz bele a felújításba. 20-25 százalékot nem számítunk PPP-nek.
Persze, vigyázni kell. Az állam egyre több PPP-nél ki tudja mutatni, hogy ez magánprojekt, és ezért nem kerül bele a költségvetési elszámolásokba, ezért félô, hogy túl sokat vállal, és eladósítja magát a jövôre. Ez a veszély reális. Éppen ezért az Állami Számvevôszék 2004-ben azt javasolta az államnak, hogy vezessen be egy korlátozást, mely szerint a PPP kötelezettségvállalások egy évben nem haladhatják meg az adott évi államháztartási kiadások 2 százalékát. Így több éven át sem dagadna fel úgy az állami kötelezettségvállalás, hogy ne lehessen fizetni. Idén változott a szabály, és most már nem a 2 százalékára, hanem az államháztartási bevételek 3 százalékára lehet kötelezettséget vállalni. Ez fontos, mert a kiadás elszállhat, megnôhet, de a bevétel biztos pénz.
Egy ilyen szerzôdés 20-30 évre szól. Ha minden évben 3 százalékot vállal az állam, akkor ezek egymásra rakódnak.
Igen, ez így van, de nem vállal annyit. Emellett bele kell számolni, hogy egy idô után a régi kötelezettségek kifutnak. Amúgy 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben az új PPP-projektek csak 0,9 százalékát teszik ki a bevételi fôösszegnek. Igaz, ez késôbb nagyobb lesz. Az ÁSZ azért javasolta a 3 százalékot, hogy amikor az állam rákap az ízére, akkor se adósíthassa el magát nagyon. Ezt a kormány elfogadta. Jogos a felvetés, mert a jövôre vigyázni kell, de pillanatnyilag úgy ítéljük meg, nincs ilyen veszély Magyarországon.
Milyen PPP-projektek voltak és vannak Magyarországon?
Ilyen nagyberuházásként épült a Budapest Sportaréna, az M5-ös, az M6-os autópálya és a Mûvészetek Palotája is. Emellett országszerte épültek és épülnek uszodák, kollégiumok, valamint jelenleg két büntetésvégrehajtási intézet. A tapasztalatok eleinte nem voltak annyira jók, fôleg a gyakorlatlanság miatt. Ami a Sportarénát illeti: az eredeti elképzelés egy klasszikus PPP-beruházás lett volna, azonban a húszéves elkötelezettséget a kormány akkor nem tudta vállalni. Végül úgy alakult, hogy a nyertes cég a finanszírozáshoz saját tôkével 10 százaléknál kisebb mértékben járult hozzá, a többit az állam hitelfelvételbôl fedezte, ami az államadósságot terheli. Bár ez a beruházás tipikusan klasszikus PPP-konstrukcióban is megvalósulhatott volna, de az idô sürgetése, a magas színvonalú megvalósítás, de fôként az alkalmazásban meglévô gyakorlati tapasztalatlanság és szakmai felkészületlenség miatt mégsem sikerült ennek elônyeit az állam és a köz javára kamatoztatni. Ebben az esetben tehát a magántôke segítette a gyors megvalósítást, de nem teljesült a hatékonyság és a közpénzek takarékos felhasználásának szempontja. Egy másik példa a rossz szerzôdésre az M5-ös autópálya elsô szakaszához köthetô. Itt a beruházás megvalósításához szükséges forrásokat a magán partner adta ugyan és vállalta az üzemeltetést is, de a keresleti kockázat annak minden anyagi terhével együtt az államra hárult. Tehát ha kevés az autó, márpedig kevés is volt, az államnak kell kifizetnie a kiesett bevételt. Aztán itt volt a Mûvészetek Palotája, aminek az az érdekessége, hogy a projekt elôkészítése és kivitelezése nem állami, hanem magánkezdeményezésre indult. A projektben az állami szerepvállalás nem volt kellôen átgondolt, nem készült sem gazdasági számításokkal alátámasztott hatástanulmány, sem költségvetési elemzés. Noha az eredeti szerzôdés szerint a beruházás teljes kockázatát – az engedélyezéstôl a finanszírozásig – a befektetô állta volna, az állam viszont vállalta, hogy az átadást követôen tíz év alatt a költségeket részletekben visszafizeti a befektetônek. Ez nem más, mint egy pénzügyi lízing, vagyis az állam teljes körû garanciavállalása mellett a magánbefektetô meghitelezte a beruházást az államnak.

Említette, hogy most fejezôdött be az ÁSZ vizsgálata a kollégiumi beruházásokkal kapcsolatban. Mi derül ki ebbôl?
A kollégiumi program során egyetemi és fôiskolai kollégiumokat újítottak fel vagy új diákotthonokat építettek. Egészében megállapítottuk, hogy ez a kollégiumi programcsomag jó program volt. Szükség volt rá, hiszen az ellátásra jogosultak száma meghaladta a férôhelyek számát; az Oktatási Minisztérium alapos elôkészítô tevékenységet folytatott, egy külön osztály foglalkozik ezzel a beruházási fôosztályon belül, és különösen a kockázatokat jól osztották meg a magánszektor és a fôiskolák, egyetemek között, ami a minisztérium érdeme; ugyanazokat a bírálati szempontokat támasztották a különbözô helyeken, Miskolcon, Nyíregyházán, Budapesten és másutt; a 27-bôl 2 kivétellel mindenütt végeztek elôzetes összehasonlító vizsgálatot; a szerzôdésnek megfelelôen építették fel ezeket a mûveket, nem volt attól eltérés, vagyis a kivitelezés úgy történt, ahogy abban megállapodtak; külön kiemeltük az ÁSZ-vizsgálatban, hogy korrekt partneri kapcsolatok alakultak ki az egyetemek, fôiskolák és a magánpartnerek között. Negatívumként többek között megemlítettük, hogy itt is költségvetési forráshiány miatt lett a PPP a megvalósítás módja, és a vonatkozó kormányhatározat nem támasztotta követelményként a gazdaságosabb mûködést. Nem készültek regionális oktatási tervek, demográfiai elôrejelzések, és nem elôzte meg megfelelô felsôoktatás-fejlesztési koncepció ezt a programot, azaz nem lehet pontosan tudni, hogy azokkal a fôiskolákkal, egyetemekkel, ahol most a kollégiumfejlesztés megtörtént, mi lesz néhány év múlva, meglesznek-e még egyáltalán. Biztos, hogy lesz egy-két olyan eset, amikor megszûnik az intézmény. Ez nem csak a PPP-kre jellemzô, hanem az egész gazdaságpolitikára. Stratégiai koncepció nincs, legfeljebb 2–3 évre pislogunk elôre. Így nem lehet azokat a fejlesztési programokat beindítani, amelyek hosszabb idô múlva érnek be, mint például az oktatási vagy a környezetvédelmi programok. Ha pedig nincs koncepció, akkor onnan könnyû elvenni a pénzt. Ez történt most is. Soha annyi pénzt nem emeltek ki a környezetvédelembôl, mint a mostani költségvetésben.
Mennyire lehet korrupciótól tartani a PPP-programok esetében?
Ha a tervezés folyamán nincs összehasonlító elemzés, azaz, hogy mennyibe kerül a program akkor, ha az állam csinálja, és mennyibe akkor, ha a magáncég; ha nem megfelelô a szakmai kiértékelése a programnak, akkor a gyanú árnyéka vetôdhet a projektre. Ha olcsóbb a magánkivitelezés, mint az állami, akkor rendben, menjen. De ha nincs összehasonlítás – a kollégiumoknál kettô ilyen fordult elô – az problematikus. Felmerül a kérdés, hogy ki szabta meg a PPP-program árát, amit az állam majd késôbb visszafizet. Ha emelkednek az árak, akkor egy üzleti kör, egy vállalkozó jól jár. Ezek az esetek korrupciógyanúsak az én szememben. De belefér a korrupció a képbe sajnos akkor is, ha van állami–magán összehasonlító vizsgálat, hiszen megesik, hogy végül nem a legolcsóbb pályázó kapja meg a projektet.
A korrupciót az emberi társadalom nem fogja tudni megszüntetni soha, állítom. Korrupció mindig volt, már az asszír birodalomban is. A Rákóczi szabadságharcban, tudja, hogyan csináltak korrupciót? Az állami vagyont képezô marhákat felhizlalták, drágán eladták, és sovány gebékre cserélték le ôket.
Na most, hogyan lehet jó PPP-t csinálni? Iszonyú nehezen. Komoly szakmai munkával. A baj az, hogy az állami szektor nem annyira felkészült, mint a magánszektor. Az utóbbi jogászokat fogad fel, szakértôkkel mindent komolyan kitárgyal, és utána javaslatokkal ostromolja az állami szektort. A minisztériumi képviselôknek nem ez a munkájuk, nem értenek ilyen bonyolult mûveletekhez. Egyelôre még hiányzik az elemzési kultúra és a hosszútávon gondolkodás képessége.
Az interjút készítették: Beliczay Erzsébet, Mán-Várhegyi Réka, Pál János



JELES NAPOK
 Augusztus 01.
   A szoptatás világnapja
 Augusztus 09.
   Állatkertek napja
 Augusztus 09.
   A bennszülött népek világnapja
 Augusztus 20.
   1989-ben e napon gyilkolták meg elefántcsont-csempészek George Adamsont, Joy Adamson munkatársát és férjét
 Augusztus 06.
   Hirosima-Nagaszaki emléknap
 
© Leveg? Munkacsoport 1991-2006. — Villámposta: szerkeszto@lelegzet.hu
A Lélegzetben megjelent írások és képek egyeztetés után, a forrás és a szerző feltüntetésével közölhet?k más kiadványokban.