• Mire jó az állam és a magánszektor együttmûködése, a PPP a beruházásokban?
Az elmúlt évek során két tényezô miatt került a PPP a figyelem középpontjába. Az egyik: a kormányok és a nemzeti költségvetések szinte mindenütt szûkös erôforrásokkal rendelkeznek a fejlesztési feladatok ellátására, tehát olyan beruházások kivitelezésére, amelyek szükségesek a közfeladatok ellátáshoz. Ugyanez érvényes az önkormányzatokra is. Ha pedig nincs elég állami pénz a közfeladatokra, akkor ezeket az ellátásokat vissza kellene fogni. Erre egy megoldás, hogy egy magánpartner hozza létre az infrastrukturális mûvet a saját pénzébôl, és az állam a közszolgáltatást a magánpartner által létrehozott kapacitással elégíti ki. Mi történik? Az állam rövid távon megtakarította a beruházási költséget. Azonban egy ún. szolgáltatásnyújtási díjat fizet a magánpartnernek, ezáltal késôbbre tolódik az állami tehervállalás kifizetése.
A másik ok, hogy a legtöbb országban elôtérbe került egy olyan közmenedzsment, közszektor-irányítási szemlélet, hogy a magánvállalkozásokban használatos szervezési módszereket és technikákat célszerû átvenni a közszférában is. Ez azon a vélekedésen alapul, hogy a magánszektor hatékonyabban, kisebb költségráfordítással mûködik, mint az állam.
Amikor az állam úgy dönt, hogy belemegy egy PPP-konstrukcióba, akkor alapvetô módszertani követelmény, hogy az állami vagy önkormányzati intézmény – minisztérium, kórház, iskola, fôiskola, egyetem – összevesse a beruházás két megvalósítási lehetôségét egymással (vagyis amit az állam tudna csinálni, illetve amit a magánpartner kínál fel). Ha az állami kivitelezés többe kerül, akkor érdemes elfogadni a magánpartnerséget. Amennyiben az állam olcsóbb, akkor nem szabad engedélyezni az együttmûködést. Ez persze nincs így minden esetben. A kérdést mindig egyedileg kell eldönteni, ez egy bonyolult módszertani feladat.
• Hol és milyen helyzetben találták ki a PPP-t?
Eltérô hagyományai vannak a különbözô országokban a köz- és a magánszektor együttmûködésének. Franciaországban például Napóleon óta erôs központi hatalom van: ott ezek a szerzôdések közszolgálati szerzôdéseknek minôsülnek, régóta ismertek, kontinentális modellnek hívják. Angliában ez nem így volt: tulajdonképpen ott fejlôdött ki a nyolcvanas években az új PPP-technika. Ott egy erôteljesen szétválasztott állami és magánszektor létezett, és a Thatcher-féle fordulattal ôk hozták egymáshoz közelebb ezt a két szférát, és most úgy tekinti a világ, hogy ez angol módszer.
• És hol alkalmazzák leginkább?
Elsôsorban Angliában, de egyébként mindenhol. Még a skandináv országokban is van PPP. Igaz, hogy ott a jövedelemcentralizációs hányad a bruttó hazai termékhez, a GDP-hez képest sokkal nagyobb volt, azonban ma már csökken. A svédek egyre kevésbé tudják finanszírozni a jóléti állam gyakorlatát. De egyelôre elsôsorban nem azért nyúlnak a PPP-hez, mert a költségvetési pénz szûkös, hanem inkább azért, mert a módszer hatékony.

• Magyarországon mi a helyzet? A költségvetési helyzet szûkösségén kívül az is számít, hogy a módszer hatékony?
Magyarországon és általában Kelet-Európában egy sajátságos, harmadik oka is van annak, amiért a PPP terjed. Az új EU-tagországok be akarják vezetni az eurót, aminek szigorú követelményei vannak, az ún. Maastrichti kritériumok. Az egyik ilyen feltétel, hogy a költségvetési hiány legfeljebb 3 százaléka lehet a GDP-nek. Tehát ezeknek az államoknak megéri PPP-programokat indítani, mert így a magánszektor hozza létre a beruházást, ami nem terheli meg a költségvetést, és elôbb lehet teljesíteni a Maastrichti kritériumot.
• Ez az állámháztartás kozmetikázásának tûnik.
Nem. Nem arról van szó, hogy ráfogjuk, hogy ez most magánvállalkozás, és nem állami. Szabályai vannak annak, hogy mikor lehet elszámolni magánvállalkozásnak és mikor állami beruházásnak a fejlesztési programot. Ehhez tisztázzuk a kockázatok fogalmát. A gyakorlat három kockázatot ismer, ezek a beruházási kockázat, a rendelkezésre állási kockázat és a keresleti kockázat. A magánpartner vállalja az építési kockázatot (vagyis létrehozza a mûvet, fizeti a beruházás költségeit, és nem lépheti túl az elôirányzott költségvetést, vagy ha átlépi, az az ô kockázata; ha pedig rossz minôségben hozza létre a mûvet, akkor az állam annál kevesebbet kell majd fizessen). A rendelkezésre állási kockázat a használatra képes állapotban tartás, a karbantartás feladata, illetve annak költségei. A harmadik kockázatot, a keresletit az állam általában vállalja, de nem minden esetben. Néha elôfordul, hogy a magánszektor mindhármat vállalja, de ezt nehéz elérni. Az állam gondoskodik arról, hogy legyen elegendô gyerek az iskolában, elegendô rab a börtönben, elég autó az úton.

• S mennyire adósodik el az állam? Olyan, mintha elôre privatizálná a tulajdonát, hogy aztán visszavásárolhassa.
Nem. Itt két eset van: vagy új mûvet hozunk létre, vagy egy leroggyant mûvet átad az állam, amit a magánpartner felújít. Ez nem privatizáció. Ez a tulajdon magántulajdonként jön létre a semmibôl. Lerobbant állóeszközt, infrastruktúrát csak akkor adhat át az állam, ha a magánpartner a mû értékénél 50 százalékkal nagyobb pénzt tesz bele a felújításba. 20-25 százalékot nem számítunk PPP-nek.
Persze, vigyázni kell. Az állam egyre több PPP-nél ki tudja mutatni, hogy ez magánprojekt, és ezért nem kerül bele a költségvetési elszámolásokba, ezért félô, hogy túl sokat vállal, és eladósítja magát a jövôre. Ez a veszély reális. Éppen ezért az Állami Számvevôszék 2004-ben azt javasolta az államnak, hogy vezessen be egy korlátozást, mely szerint a PPP kötelezettségvállalások egy évben nem haladhatják meg az adott évi államháztartási kiadások 2 százalékát. Így több éven át sem dagadna fel úgy az állami kötelezettségvállalás, hogy ne lehessen fizetni. Idén változott a szabály, és most már nem a 2 százalékára, hanem az államháztartási bevételek 3 százalékára lehet kötelezettséget vállalni. Ez fontos, mert a kiadás elszállhat, megnôhet, de a bevétel biztos pénz.
• Egy ilyen szerzôdés 20-30 évre szól. Ha minden évben 3 százalékot vállal az állam, akkor ezek egymásra rakódnak.
Igen, ez így van, de nem vállal annyit. Emellett bele kell számolni, hogy egy idô után a régi kötelezettségek kifutnak. Amúgy 2007-ben, 2008-ban és 2009-ben az új PPP-projektek csak 0,9 százalékát teszik ki a bevételi fôösszegnek. Igaz, ez késôbb nagyobb lesz. Az ÁSZ azért javasolta a 3 százalékot, hogy amikor az állam rákap az ízére, akkor se adósíthassa el magát nagyon. Ezt a kormány elfogadta. Jogos a felvetés, mert a jövôre vigyázni kell, de pillanatnyilag úgy ítéljük meg, nincs ilyen veszély Magyarországon.
• Milyen PPP-projektek voltak és vannak Magyarországon?
Ilyen nagyberuházásként épült a Budapest Sportaréna, az M5-ös, az M6-os autópálya és a Mûvészetek Palotája is. Emellett országszerte épültek és épülnek uszodák, kollégiumok, valamint jelenleg két büntetésvégrehajtási intézet. A tapasztalatok eleinte nem voltak annyira jók, fôleg a gyakorlatlanság miatt. Ami a Sportarénát illeti: az eredeti elképzelés egy klasszikus PPP-beruházás lett volna, azonban a húszéves elkötelezettséget a kormány akkor nem tudta vállalni. Végül úgy alakult, hogy a nyertes cég a finanszírozáshoz saját tôkével 10 százaléknál kisebb mértékben járult hozzá, a többit az állam hitelfelvételbôl fedezte, ami az államadósságot terheli. Bár ez a beruházás tipikusan klasszikus PPP-konstrukcióban is megvalósulhatott volna, de az idô sürgetése, a magas színvonalú megvalósítás, de fôként az alkalmazásban meglévô gyakorlati tapasztalatlanság és szakmai felkészületlenség miatt mégsem sikerült ennek elônyeit az állam és a köz javára kamatoztatni. Ebben az esetben tehát a magántôke segítette a gyors megvalósítást, de nem teljesült a hatékonyság és a közpénzek takarékos felhasználásának szempontja. Egy másik példa a rossz szerzôdésre az M5-ös autópálya elsô szakaszához köthetô. Itt a beruházás megvalósításához szükséges forrásokat a magán partner adta ugyan és vállalta az üzemeltetést is, de a keresleti kockázat annak minden anyagi terhével együtt az államra hárult. Tehát ha kevés az autó, márpedig kevés is volt, az államnak kell kifizetnie a kiesett bevételt. Aztán itt volt a Mûvészetek Palotája, aminek az az érdekessége, hogy a projekt elôkészítése és kivitelezése nem állami, hanem magánkezdeményezésre indult. A projektben az állami szerepvállalás nem volt kellôen átgondolt, nem készült sem gazdasági számításokkal alátámasztott hatástanulmány, sem költségvetési elemzés. Noha az eredeti szerzôdés szerint a beruházás teljes kockázatát – az engedélyezéstôl a finanszírozásig – a befektetô állta volna, az állam viszont vállalta, hogy az átadást követôen tíz év alatt a költségeket részletekben visszafizeti a befektetônek. Ez nem más, mint egy pénzügyi lízing, vagyis az állam teljes körû garanciavállalása mellett a magánbefektetô meghitelezte a beruházást az államnak.

• Említette, hogy most fejezôdött be az ÁSZ vizsgálata a kollégiumi beruházásokkal kapcsolatban. Mi derül ki ebbôl?
A kollégiumi program során egyetemi és fôiskolai kollégiumokat újítottak fel vagy új diákotthonokat építettek. Egészében megállapítottuk, hogy ez a kollégiumi programcsomag jó program volt. Szükség volt rá, hiszen az ellátásra jogosultak száma meghaladta a férôhelyek számát; az Oktatási Minisztérium alapos elôkészítô tevékenységet folytatott, egy külön osztály foglalkozik ezzel a beruházási fôosztályon belül, és különösen a kockázatokat jól osztották meg a magánszektor és a fôiskolák, egyetemek között, ami a minisztérium érdeme; ugyanazokat a bírálati szempontokat támasztották a különbözô helyeken, Miskolcon, Nyíregyházán, Budapesten és másutt; a 27-bôl 2 kivétellel mindenütt végeztek elôzetes összehasonlító vizsgálatot; a szerzôdésnek megfelelôen építették fel ezeket a mûveket, nem volt attól eltérés, vagyis a kivitelezés úgy történt, ahogy abban megállapodtak; külön kiemeltük az ÁSZ-vizsgálatban, hogy korrekt partneri kapcsolatok alakultak ki az egyetemek, fôiskolák és a magánpartnerek között. Negatívumként többek között megemlítettük, hogy itt is költségvetési forráshiány miatt lett a PPP a megvalósítás módja, és a vonatkozó kormányhatározat nem támasztotta követelményként a gazdaságosabb mûködést. Nem készültek regionális oktatási tervek, demográfiai elôrejelzések, és nem elôzte meg megfelelô felsôoktatás-fejlesztési koncepció ezt a programot, azaz nem lehet pontosan tudni, hogy azokkal a fôiskolákkal, egyetemekkel, ahol most a kollégiumfejlesztés megtörtént, mi lesz néhány év múlva, meglesznek-e még egyáltalán. Biztos, hogy lesz egy-két olyan eset, amikor megszûnik az intézmény. Ez nem csak a PPP-kre jellemzô, hanem az egész gazdaságpolitikára. Stratégiai koncepció nincs, legfeljebb 2–3 évre pislogunk elôre. Így nem lehet azokat a fejlesztési programokat beindítani, amelyek hosszabb idô múlva érnek be, mint például az oktatási vagy a környezetvédelmi programok. Ha pedig nincs koncepció, akkor onnan könnyû elvenni a pénzt. Ez történt most is. Soha annyi pénzt nem emeltek ki a környezetvédelembôl, mint a mostani költségvetésben.
• Mennyire lehet korrupciótól tartani a PPP-programok esetében?
Ha a tervezés folyamán nincs összehasonlító elemzés, azaz, hogy mennyibe kerül a program akkor, ha az állam csinálja, és mennyibe akkor, ha a magáncég; ha nem megfelelô a szakmai kiértékelése a programnak, akkor a gyanú árnyéka vetôdhet a projektre. Ha olcsóbb a magánkivitelezés, mint az állami, akkor rendben, menjen. De ha nincs összehasonlítás – a kollégiumoknál kettô ilyen fordult elô – az problematikus. Felmerül a kérdés, hogy ki szabta meg a PPP-program árát, amit az állam majd késôbb visszafizet. Ha emelkednek az árak, akkor egy üzleti kör, egy vállalkozó jól jár. Ezek az esetek korrupciógyanúsak az én szememben. De belefér a korrupció a képbe sajnos akkor is, ha van állami–magán összehasonlító vizsgálat, hiszen megesik, hogy végül nem a legolcsóbb pályázó kapja meg a projektet.
A korrupciót az emberi társadalom nem fogja tudni megszüntetni soha, állítom. Korrupció mindig volt, már az asszír birodalomban is. A Rákóczi szabadságharcban, tudja, hogyan csináltak korrupciót? Az állami vagyont képezô marhákat felhizlalták, drágán eladták, és sovány gebékre cserélték le ôket.
Na most, hogyan lehet jó PPP-t csinálni? Iszonyú nehezen. Komoly szakmai munkával. A baj az, hogy az állami szektor nem annyira felkészült, mint a magánszektor. Az utóbbi jogászokat fogad fel, szakértôkkel mindent komolyan kitárgyal, és utána javaslatokkal ostromolja az állami szektort. A minisztériumi képviselôknek nem ez a munkájuk, nem értenek ilyen bonyolult mûveletekhez. Egyelôre még hiányzik az elemzési kultúra és a hosszútávon gondolkodás képessége.

Az interjút készítették: Beliczay Erzsébet, Mán-Várhegyi Réka, Pál János